بازگردان از لیلا چمن خواه

فرانسه

قانون اساسیِ فرانسۀ سال های جنگ جهانی دوم، مادۀ ۱۶ وضعیت استثنایی را، که پیش تر دوگُل پیشنهادش را داده بود، تنظیم و قاعده مند کرد. مادۀ مزبور ناظر بر این بود که رئیس جمهور می تواند در موارد ذیل همۀ اقدامات لازم را انجام دهد. این موارد شامل “تهدید فوری و جدی علیه نهادهای جمهوریت، استقلال ملت، تمامیت ارضی، یا اجرای تعهدات بین المللی دولت، و [همچنین] اختلال در کارکرد عادی قدرتِ قانون اساسی” می شد. در آوریل سال ۱۹۶۱ و در طی بحران الجزایر، دوگُل متوسل به مادۀ ۱۶ شد؛ هر چند قانون اساسی همچنان به کار خود ادامه می داد. از آن زمان به بعد، هرگز به مادۀ ۱۶ مراجعه نشد، اما هماهنگ با روند مداومی که در همۀ دمکراسی های غربی [به چشم می خورد]، اعلام وضعیت استثنایی به تدریج جایگزین عمومیت یافتن بی سابقۀ پارادایم امنیت به مثابه فن معمول حکومت داری شد.

آلمان

تاریخچۀ ماده واحدۀ ۴۸ قانون اساسی وایمار عمیقاً با تاریخ آلمانِ بین دو جنگ در هم تنیده شده است، به طوری که غیر ممکن بتوان به قدرت رسیدن هیتلر را بدون تحلیل کردن استفاده ها و سوء استفاده ها از این ماده در سال های بین ۱۹۱۹ و ۱۹۳۳ فهمید. عقبۀ بلاواسطۀ آن، مادۀ ۶۸ قانون اساسی بیسمارکی بود که در مواردی که “امنیت عمومی در قلمرو رایش تهدید می شد”، به امپراتور اجازه می داد اعلام کند که بخشی از رایش – که شرایط و محدودیت هایش ریشه در قانون پروسیِ وضعیت حصرِ مورخ ۴ ژوئن ۱۸۵۱ داشت – در شرایط جنگی است. در بحبوحۀ بی نظمی و شورشی که بعد از پایان جنگ به وجود آمد، نمایندگان مجلس ملی که بایستی در مورد قانون اساسی جدید رأی می دادند (با همکاری حقوق دانانی که در میان آنان نام هوگو پرز می درخشد)، ماده واحده ای را گنجاندند که به رئیس جمهور رایش اختیارات اضطراری بسیار وسیعی را می داد. متن ماده واحدۀ ۴۸ چنین می گوید: “اگر امنیت و نظم اجتماعی در رایشِ آلمان به طور جدی در معرض تهدید قرار گرفت یا خدشه دار شد، رئیس جمهور رایش می تواند اقدامات لازم را، با کمک نیروهای نظامی در صورت ضرورت، برای اعادۀ امنیت و سامان اجتماعی انجام دهد. برای این منظور، او می تواند تمامی حقوق بنیادین تصریح شده در مواد ۱۱۴، ۱۱۵، ۱۱۷، ۱۱۸، ۱۲۳، ۱۲۴، و ۱۵۳ یا بخشی از آن ها را به حالت تعلیق در آورد”. ماده واحده اضافه کرده است که قانون با ذکر جزئیات، شرایط و محدودیت هایی را تعیین کرده که قدرت ریاست جمهوری با توجه به آن ها باید اعمال شود. از آنجایی که قانون مزبور هرگز تصویب نشد، اختیارات ضروری رئیس جمهور نامشخص ماند و از این روست که نه فقط نظریه پردازان به کرّات از عبارت “دیکتاتوری ریاستی”[۱] برای اشاره به مادۀ ۴۸ استفاده می کنند، بلکه در سال ۱۹۲۵ اشمیت نوشت که “هیچ قانون اساسی ای در جهان نبوده که مثل قانون اساسی وایمار به این راحتی به کودتا وجهۀ قانونی ببخشد”.[۲]

به غیر از یک وقفۀ نسبی در فاصلۀ سال های ۱۹۲۵ تا ۱۹۲۹، حکومت های جمهوری، که اولین آن ها دولت برونینگ بود، به طور مدام از ماده واحدۀ ۴۸ استفاده کردند تا هم وضعیت استثنایی را اعلام کنند و هم موازی با آن، بیش از دویست و پنجاه بار احکام ضروری صادر نمایند. آن ها از این ماده واحده استفاده کردند تا هزاران نظامی کمونیست را به دام اندازند و دادگاه های ویژه ای برای جرایم مهم تدارک ببینند. در موارد متعدد، به ویژه در اکتبر ۱۹۲۳، حکومت به ماده واحدۀ ۴۸ توسل جست تا با سقوط مارک واحد پولی آلمان دست و پنجه نرم کند که خود مؤید گرایش نوینی به تلفیق کردن بحران های نظامی – سیاسی و اقتصادی است.

معروف است که آخرین سال های جمهوری وایمار یکسره تحت سیطرۀ رژیم وضعیت استثنایی بود، و لازم به یادآوری نیست که اگر کشور، برای تقریباً سه سال در چنبرۀ دیکتاتوری ریاستی نبود و پارلمان به قانون گذاری ادامه می داد، هیتلر احتمالاً نمی توانست قدرت را به دست گیرد. در ژوئیۀ ۱۹۳۰، حکومت برونینگ در اقلیت قرار گرفت، هر چند خود او استعفا نکرد. در عوض، رئیس جمهور هیندنبرگ به او اجازه داد به ماده واحدۀ ۴۸ متوسل شود و رایشتاگ (مجلس نمایندگان) را منحل کند. از آن زمان به بعد، آلمان در حقیقت جمهوری پارلمانی نبوده است. پارلمان ظرف دوازده ماه فقط هفت بار تشکیل جلسه داد، حال آن که ائتلاف متزلزلی از سوسیال دمکرات ها و طرفداران دولت مرکزی[۳] تشکیل شد و ایستاد و برّ و برّ حکومتی را تماشا کرد که در آن زمان فقط به رئیس جمهور رایش خود را پاسخگو می دانست. در سال ۱۹۳۲، هیندنبرگ – رئیس جمهورِ از نو منتخبی که بر هیتلر و تالمان پیروز شده بود – برونینگ را مجبور کرد تا استعفا دهد و فُن پاپنِ طرفدار دولت مرکزی را به تشکیل دولت برگمارد. در ۴ ژوئن، رایشتاگ منحل شد و هرگز دوباره، تا بازگشت نازیسم به صحنه، تشکیل جلسه نداد. در ۲۰ ژوئیۀ، یک وضعیت استثنایی در منطقۀ پروس اعلام شد، فُن پاپن به سمت کمیسیونر رایش برای پروس برگزیده و حکومت اُتو براونِ سوسیال دمکراتیک برچیده شد.

کارل اشمیت برای وضعیت استثناییِ آلمان دوران ریاست جمهوری هیندنبورگ، توجیهی از خودِ قانون اساسی به دست داده که بر اساس آن رئیس جمهور به مثابه “نگهبان قانون اساسی”[۴] عمل می کند، اما پایان ریاست جمهوری وایمار به روشنی ثابت کرد که برعکس، “دمکراسیِ پاسداری شده” اصلاً دمکراسی محسوب نمی شود، و مدل دیکتاتوری قانون اساسی،[۵] در عوض یک مرحلۀ انتقالی برای تأسیسِ گریزناپذیر یک رژیم توتالیتر است.

با ملاحظۀ این پیشینه، اکنون قابل فهم است که چرا قانون اساسی جمهوری فدرال هرگز نامی از وضعیت استثنایی نبرده است. با این وجود، در ۲۴ ژوئن ۱۹۶۸ “ائتلاف عظیم” دمکرات مسیحیان و سوسیال دمکرات ها قانونی را در متمم قانون اساسی گنجاند که وضعیت استثنایی را از نو و تحت نام “وضعیت اضطرار داخلی”[۶] معرفی می کرد. اما ناخواسته وضعیت مسخره ای ایجاد شده بود: برای اولین بار در تاریخِ نهادِ [وضعیت استثنایی]، اعلان این وضعیت نه فقط تمهیدی بود برای حفاظت از سامان عمومی و امنیت، بلکه از “قانون اساسی لیبرال دمکراتیک” نیز حمایت به عمل می آورد. تا این مرحله، دمکراسیِ پاسداری شده تبدیل به قاعده شده بود.

در ۳ آگوست ۱۹۱۴، مجلس فدرال سوئیس به شورای فدرال قدرت نامحدود اعطا کرد تا همۀ اقدامات لازم را برای تضمین امنیت، تمامیت ارضی و بی طرفی کشور در جنگ به کار بندد. این لایحۀ نامتعارف – که به لطف آن یک دولت غیر درگیر در جنگ به قوۀ مجریه اختیاراتی می دهد که حتی وسیع تر و مبهم تر از اختیارات دولت های درگیر جنگ است – اهمیت دارد، زیرا زمانی که با مخالفت شهروندان روبرو شد که آن را ضد قانون اساسی می دانستند، به بحث هایی، هم در مجلس و هم در دادگاه فدرال سوئیس دامن زد. سختی ای که حقوق دانان سوئیسی[۷] در این شرایط با آن روبرو بودند تا مشروعیت وضعیت استثنایی را از خودِ متن قانون اساسی استخراج کنند، یا وضعیت استثنایی را بر بسترِ قانون ضرورت استوار سازند، با این توجیه “که [ضرورت] ذاتیِ موجودیت دولت است”، یا آن را در یک منطقه الفراغ حقوقی[۸] جای دهند که مقرراتِ مربوط به وضعیت استثنایی باید آن را پر کند، حاکی از این است که نظریۀ وضعیت استثنایی به هیچ وجه میراث منحصر به فرد سنت ضد دمکراتیک نیست.

ایتالیا

در ایتالیا، با توجه به قانونگذاری توسط احکام اجرایی اضطراری (که به اصطلاح قانون – حکم نامیده می شوند)، شرایط تاریخی و قانونی وضعیت استثنایی واجد اهمیت ویژه است. در حقیقت، از این چشم انداز می توان گفت که ایتالیا به مثابه یک آزمایشگاه حقیقی و حقوقی – سیاسی مناسب برای سازمان دهی این روند (که البته به درجات مختلف در دیگر کشورهای اروپایی نیز در حال اجرا است)، عمل کرده است که با آن قانون – حکم “از یک ابزار زیان آور و استثنایی برای تولید هنجار، به منبع معمولی تولید قانون” تبدیل می شود.[۹] اما همچنین به این معنا نیز هست که یکی از مدل های مهمی که از طریق آن دمکراسی از پدیده ای پارلمانی به پدیده ای اجرایی تبدیل می شود، دست پخت دولتی بوده که حکومت هایش غالباً بی ثبات بودند. در هر حال، در این بستر است که به روشنی معلوم می شود حکم اضطراری چقدر به دردِ حوزۀ غامض و پیچیدۀ وضعیت استثنایی می خورد. اساسنامۀ آلبرتینی[۱۰] (مانند قانون اساسی جمهوری فعلی) هیچ اشاره ای به وضعیت استثنایی نکرده است. با این وجود، حکومت های پادشاهی، در موارد چندی به اعلان وضعیت حصر متوسل شده اند: در استان های پالرمو و سیسیل در سال های ۱۸۶۲ و ۱۸۶۶، در ناپلِ سال ۱۸۶۲، در سیسیل و لونیجیانا به سال ۱۸۹۴، و در ناپل و میلانِ سال ۱۸۹۸، جایی که سرکوب اعتراضات به ویژه خون بار بود و بحث های تندی را در پارلمان برانگیخت. اعلان وضعیت حصر به هنگام زلزلۀ مسینا و رجیو کالابریا در ۲۸ دسامبر ۱۹۰۸، به وضوح و به خودی خود یک وضعیت متفاوت است. وضعیت حصر نه تنها در نهایت به خاطر نظم عمومی اعلام شد – یعنی به این دلیل که دزدی ها و غارت های ناشی از بحران را بخوابانند – بلکه از چشم اندازی غیر عملی، مهم این است که این اقدامات شرایطی را فراهم کرد که به حقوق دانانی چون سانتی رومانو و دیگر همکارانش فرصتی می داد تا روی تزی کار کنند که اضطرار را منبع اولیۀ قانون می داند (ما بعداً این تز را مورد بررسی قرار می دهیم).

در هر یک از این موارد، این حکم سلطنتی بود که وضعیت حصر را اعلان کرد و نیازی هم به مصوبۀ پارلمان نداشت؛ هر چند، همانند دیگر احکام اضطراری که چندان ربطی به وضعیت حصر نداشتند، توسط پارلمان در نهایت تصویب شد (در سال های ۱۹۲۳ و ۱۹۲۴ چندین هزار قانون-حکم صادر شد که در نهایت به قانون تبدیل شدند). در سال ۱۹۲۶، رژیم فاشیستی قانونی تصویب کرده بود که صراحتاً مسألۀ قانون-حکم را قاعده مند و تنظیم کرده بود. مادۀ سوم این قانون گفته بود که بر اساس بحث های درگرفته در شورای وزرا، “هنجارهایی که از زور قانون برخوردارند” می توانند “منتج از حکم سلطنتی باشند” (الف): وقتی که قانون اساسی به حکومت وکالت می دهد تا این کار را در محدودۀ اختیارات وکالت انجام دهد و (ب): در شرایط خارق العاده که پای اضطرار بی چون و چرا و فوری در میان است. حکم مربوط به اضطرار و فوریت موضوعِ هیچ نظارتی؛ مگر نظارت سیاسی پارلمان نیست”. احکام ارائه شده برای بند دوم بایستی در پارلمان مطرح می شدند تا بتوان به قانون تبدیلشان کرد؛ اما از دست رفتن کامل استقلال پارلمان در دوران رژیم فاشیستی این شرط را از اهمیت انداخت.

هر چند رژیم های فاشیستی از احکام اضطراری سوء استفاده های بسیار کردند، به طوری که در سال ۱۹۳۹ خودِ رژیم احساس کرد لازم است تا امکان بهره برداری از حکم را محدود کند، [با این حال] مادۀ ۷۷ قانون اساسی جمهوری به طرز عجیبی مرتباً تأکید می کرد که “در شرایط خارق العادۀ الزام و اضطرار” حکومت می تواند “اقدامات موقتی ای که از نیروی قانون برخوردارند” را انجام دهد، مشروط به این که [این اقدامات] همان روز به پارلمان ارائه شوند و اگر ظرف شصت روز از صدور به قانون تبدیل نشوند، بی اثر هستند.

می دانیم که از آن به بعد، عمل قانون گذاری قوۀ مجریه از طریق فرمول قانون-حکم در ایتالیا تبدیل به قانون شد. نه فقط احکام اضطراری با دور زدن این اصل قانون اساسی که حقوق شهروندان تنها می تواند با قانون محدود شود در زمانۀ بحران های سیاسی صادر شدند، (به عنوان مثال، احکامی را ملاحظه کنید که به منظور سرکوب تروریسم صادر شدند: قانون-حکم صادرۀ ۲۸ ماه مارس ۱۹۷۸، شمارۀ ۵۹ که در ۲۱ ماه می ۱۹۷۸ به قانون – شمارۀ ۱۹۱ – تبدیل شد [قانون به اصطلاح مورو][۱۱]، قانون-حکم ۱۵ دسامبر ۱۹۷۹ شمارۀ ۶۲۵ که در ۶ فوریۀ ۱۹۸۰ به قانون – شماره ۱۵ -تبدیل شد)، بلکه فرمول قانون-حکم در آن زمان به شکل رایج قانون گذاری تبدیل شده بود؛ تا حدی که آن را “لوایحِ تقویت شده ای [نامیدند] که یک ضرورت تضمین شده” پشت سرشان ایستاده است[۱۲]. این بدان معنا است که اصل دمکراتیک انفکاک قوا امروزه به شکست انجامیده و قوۀ مجریه در حقیقت، و دستکم تا اندازه ای، قوۀ مقننه را بلعیده است. پارلمان دیگر دستگاه تقنینی صاحب سلطه محسوب نمی شود که قوۀ مجریه را وادارد تا شهروندان را با ابزارهای قانونی کنترل کند، بلکه تنها کاری که از آن بر می آید، تصویبِ احکامِ صادره از سوی قوۀ مجریه است. در تعبیر فنی [حقوقی] کلمه، جمهوری ایتالیا دیگر پارلمانی نیست، بلکه ریاست جمهوری است و این نکته مهم است، هر چند این تحولِ نظم حقوقی مبتنی بر قانون اساسی که امروزه به درجات متعدد در همۀ دمکراسی های غربی در جریان است و به خوبی در تیررس دید حقوق دانان و سیاستمداران بوده، کاملاً از دید شهروندان پنهان مانده است. دقیقاً در همان لحظه ای که فرهنگ سیاسیِ مغرب زمین می خواست به فرهنگ ها و سنت های دیگر درس دمکراسی بدهد، نمی فهمید که دارد کاملاً از اصول خود تهی می شود.